徒法不能以自行——新慈善法配套三规章解读

2024年9月5日，徒法修正后的自行《中华人民共和国慈善法》正式实施，这是新慈中国慈善法治发展史上的大事，与之密切相关的善法三个行政规章也正式颁布施行。其中，配套《慈善组织公开募捐管理办法》（下文简称《募捐办法》）《慈善组织认定办法》（下文简称《认定办法》）是规章2016年《慈善法》的出台时颁布的，历经八年时间，解读伴随着《慈善法》的徒法修改，这两个办法也进行了同步修改发布。自行而《个人求助网络服务平台管理办法》（下文简称《求助办法》）则是新慈为了回应社会各界加强网络个人求助治理的呼声，配合《慈善法》的善法修改而新制定的规章。

孟子说：“徒善不足以为政，配套徒法不能以自行”，规章要让《慈善法》发生效力，解读只有一部《慈善法》是徒法不够的，需要依赖一系列的配套规定。上述三个规章的修订或制订，就是系列配套规定的一部分，配套规章的出台会对很多慈善组织的业务活动等产生影响。具体而言，有以下这些要点：

优化慈善募捐制度——《慈善组织公开募捐管理办法》的修改要点

《募捐办法》从修改意见稿到正式出台，都引发了公益行业的重点关注。对比办法的修改征求意见稿和9月5日正式出台的办法之间也有一些差异变化，可见民政部门也采纳了相当数量的反馈意见。对慈善组织来说，需要关注如下修改要点：

1.放宽了申请公开募捐资格的年限要求。从原来的“依法登记或者认定为慈善组织满二年”，更改为“满一年”；

2.强调了监事的履职。“监事能够依法履行监督职责”作为申请公开募捐资格的条件之一，意味着仅仅设置了监事会是不够的，监事要实际承担责任，社会组织也应当妥善保存履职的过程性资料；

3.要求申请公开募捐资格的慈善组织的各项制度健全，并且能够规范执行；

4.增加了对于募捐方案填报的详细要求：

（1）“开展公开募捐活动的名称应当与支持的慈善项目相关”。这可能意味着对“口袋型”募捐活动的禁止；

（2）“公开募捐活动持续时间一般不超过三年”。这意味着如果社会组织要开展一项持续多年的公开募捐活动，那么最长不应超过三年，超过时间还是要再次备案的；

（3）“公开募捐活动的负责人是开展公开募捐活动的慈善组织的专职工作人员”。在合作募捐时，活动的负责人必须是具有公开募捐资格的慈善组织的人员，不能是合作组织的人员；同时，该工作人员不得是公募组织的兼职人员，一定要是专职人员；

（4）募捐方案中增加了“预期募集款物数额”一项，并且，“预期募集款物数额与本组织管理服务能力、善款管理水平、项目执行方的管理能力相适应”。这意味着社会组织在举办公开募捐活动的时候应当量力而为，要结合自身的管理水平确定募捐体量，不能以小博大而造成善款管理的失序；

（5）“募得款物用途符合受益人的需要，募捐成本遵循最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支，不得向受益人及其利害关系人等转嫁募捐成本”。新修改的《慈善法》对“募捐成本”这一概念的使用是有着重要意义的，它向公众表明了一个重要的观念——募捐不是零成本的，慈善组织从募得款物中提取一定比例的募捐成本是合法且正当的。但另一方面也需要社会组织的高度自律，即募捐成本遵循最必要原则、减少不必要开支等，不能让损害公益行业公信力的负面事件再度出现；

（6）公开募捐项目的剩余财产应当全部用于本组织目的相同或者相近的其他慈善项目，并向社会公开。

5.提高了对合作募捐的备案要求。对于公募组织来说，如果合作募捐方为为组织的，则应当提供该组织的评估报告和合作协议；如果合作方式为个人的，则应当提供其居民身份证等有效身份证件复印件、无犯罪记录证明和个人信用报告。

6.明确了合作募捐中的公募组织的法律义务与责任。公募组织在公开募捐活动中的主体性地位更加突出，义务更加明确，比如公募组织应当对合作方进行评估、应当签订具体的书面协议、应当负责管理核算募得款物、应当对合作方的相关行为进行指导和监督、应当定期公开募捐活动情况等等。

7.删除了原办法中“为同一募捐目的开展的公开募捐活动可以合并备案”的规定，转而要求“慈善组织开展的每一项公开募捐活动应当单独备案，不得合并备案，不得用同一个募捐备案编号开展多项公开募捐活动”。本条是本次修改中的重中之重，也是对社会组织影响最大的一条。过去，由于可以合并备案，导致很多社会组织把多个公开募捐活动备案在同一个备案号下，变相降低了备案的门槛，出现了在一个备案号下备案了多个不同项目的公开募捐活动甚至是多个不同合作组织的公开募捐活动，不利于有效的监管。这样做，也使得公众没有办法通过备案号定位到所关注的公开募捐活动，信息公开形同虚设，挫伤了公开募捐活动的公信力。这次修改提高了备案的要求，也间接导致今年很多社会组织的项目由于不符合新规而没有在公募组织的平台上完成上线，短期内产生了较大的影响。我们期待随着新规的实施，在各方面的配合与支持下，未来的公开募捐活动的备案可以愈发便利与规范。

8.增加了为应对重大突发事件而募捐时，慈善组织在应急处置与救援阶段对募得款物的接收情况、分配及使用情况的公开要求。需要注意的是，在该条中“募得款物的接收情况”是按照《慈善法》的要求至少每五天公开一次，而考虑到应急救灾的实际情况，对“分配、使用情况”则并没有具体的时间要求，但需要“及时公开”。

9.“慈善组织发布的公开募捐活动的名称应当和备案的募捐方案载明的名称保持一致”。此外，依照规定，慈善组织的慈善项目名称、慈善组织对外宣传的募捐活动名称、网上备案的活动名称这三者应当对应起来，不能让公众无法判断或产生误解。

改革慈善组织认定机制——《慈善组织认定办法》的修改要点

《慈善组织认定办法》（下文简称“认定办法”）的修改幅度较小，主要的修订之处就是为了与修改后的《慈善法》保持一致，另外值得关注的是关于撤销慈善组织认定的条款被删除，主要有以下几点：

1.对申请时成立时限、受理民政部门、施行日期等规定及个别文字做了相应的调整，确保与新修改的《慈善法》相一致；

2.完善慈善组织认定条件。办法增加了慈善组织的章程应当符合《慈善法》第十一条（章程应当载明哪些事项）的表述。申请认定慈善组织时，民政部门对章程的要求会更为严格；

3.完善不予认定慈善组织的情形。根据《社会组织信用信息管理办法》，将严重违法失信社会组织，列入不予认定慈善组织的情形。

可以看到，本次修改主要是和修改后的《慈善法》保持一致，将申请时的成立时限从“《慈善法》公布前已经设立的非营利性组织”明确放宽到了“已经设立的非营利性组织”，解决了申请认定慈善组织的时限问题外，对一些在《慈善法》生效后在成立登记时没有决定是不是要成为慈善组织或者打算运营一段时间再申请成为慈善组织的机构，等于是给了第二次机会。

值得关注的是，在2016年最初版本的《认定办法》以及2024年5月公布的《认定办法（修订征求意见稿）》中的第十一条最终在9月公布的《认定办法》中被删除了：“基金会、社会团体、社会服务机构在申请时弄虚作假的，由民政部门撤销慈善组织的认定，将该组织及直接责任人纳入信用记录，并向社会公布。对出具虚假审计报告的注册会计师及其所属的会计师事务所，由民政部门通报有关部门。”自此，《认定办法》中不再包括有关取消慈善组织认定的相关规定，但这并不意味着从此慈善组织的认定成为了一劳永逸的事情，或者说已经认定为慈善组织的社会组织想要主动取消认定这件事成为了天方夜谭——2022年，上海市民政局制定了《上海市慈善组织认定和取消认定暂行办法》，并在2024年8月发布通知称由于该文件符合实际需要，将其有效期从2024年9月5日延长到了2026年9月4日。据此，我们认为针对慈善组织的主动或被动的取消认定，未来有可能在地方试点的基础上，逐步推广到全国。

全面规制个人求助平台——新规章《个人求助网络服务平台管理办法》

2016年的《慈善法》并没有对个人网络求助现象进行专门规制。这八年来随着互联网技术的发展，个人网络求助服务解决了相当多个人或家庭的燃眉之急，同时纠纷时有发生、负面舆情涌现。基于这一新情况，为回应社会各界加强网络个人求助治理的呼声，修改后的《慈善法》增加了一条作为第124条：“个人因疾病等原因导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，不得通过虚构、隐瞒事实等方式骗取救助。从事个人求助网络服务的平台应当经国务院民政部门指定，对通过其发布的求助信息真实性进行查验，并及时、全面向社会公开相关信息。具体管理办法由国务院民政部门会同网信、工业和信息化等部门另行制定”。

基于该条的授权，《求助办法》才得以新制定。这个新办法的出台对我国境内的个人求助网络服务平台进行了首次全面规制。该办法有以下值得关注的内容：

1.“未经指定，任何组织或者个人不得以个人求助网络服务平台的名义开展活动，不得从事求助信息发布和捐助资金归集、管理、拨付等个人求助网络服务。”未经指定即以个人求助网络平台的名义开展活动或者从事个人求助网络服务的，由民政部门责令限期改正。从事个人求助服务平台业务需要申请并由国务院民政部门进行指定。但并不是随时都可以申请指定，根据该法第六条，“国务院民政部门根据工作安排，发布遴选个人求助网络服务平台的公告”，但遴选公告的发布频率、发布时间并没有在办法中详细说明；

2.阐明对求助信息真实性的法定查验义务。根据《慈善法》，求助人和信息发布人应当对所发布信息的真实性负责；《求助办法》则在此基金会进一步明确，平台“应当建立审核团队，对求助信息的真实性进行查验”，并在查验真实性后，及时向社会公开求助人与求助相关的信息。

3.“个人求助网络服务平台应当采取有效措施，防止以帮助求助人、推广求助信息等名义索取捐助资金抽成、套取捐助资金等行为。”对于个人求助网络服务行业的“地推”“扫楼”行为中的一些乱象，进行了一定程度的规制。

伴随着修改后的《慈善法》的施行，接下来的这一年还会有一系列配套行政规章或规范性文件出台，例如，前述筹款成本的具体标准以及正在征求意见的《民间非营利组织会计制度》修订稿。这一系列配套规定同样需要大家高度重视、及时学习了解；只有对法律环境进行了准确的评估，慈善组织本身才可以对自身的发展战略规划有更有效的调整与执行。

• （作者陆璇系上海复恩社会组织法律研究与服务中心理事长、彭梓越系复恩法律研究员）

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